在經(jīng)濟(jì)下行和電力過剩的整體環(huán)境及國家大力降低工商業(yè)電價的要求下，《關(guān)于做好2019年降成本重點(diǎn)工作的通知》提出鼓勵清潔能源參與交易。實際上，部分地方政府壓低保障利用小時數(shù)后，新能源企業(yè)被迫選擇拿出更多電量參與市場交易。對地方來說，從發(fā)電側(cè)降低電價，相當(dāng)于降低了地方用電企業(yè)的成本。對電網(wǎng)企業(yè)而言，按照地方政府確定的保障小時數(shù)執(zhí)行調(diào)度交易，可大幅提高電網(wǎng)企業(yè)對新能源消納的成績。據(jù)國家電網(wǎng)公司介紹，2019年其經(jīng)營區(qū)內(nèi)新能源并網(wǎng)容量同比增長14%、發(fā)電量同比增長15%。但此類“保量不保價”的行為，表面上增加了新能源發(fā)電利用小時數(shù)，減少了棄電，完成了國家要求的保障小時數(shù)，但卻損害了可再生能源開發(fā)企業(yè)的應(yīng)得收益。發(fā)生上述情況背后的主要原因是利益驅(qū)動。
第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上披露的全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國可再生能源法》實施情況的報告，顯示了可再生能源法執(zhí)行中存在8個問題，包括全額保障性收購制度落實尚不到位。報告具體顯示，個別省份暫未達(dá)到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且存在以低于國家有關(guān)政策明確的電價水平收購的情況。寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購利用小時數(shù)為750～850小時，遠(yuǎn)低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購小時數(shù)分別為774小時和479小時，距國家保障性收購政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時和光伏發(fā)電1500小時差距較大。
整體來看，新能源的發(fā)展成績大于問題，特別是棄風(fēng)、棄光問題得到有效緩解。據(jù)國家能源局公布數(shù)據(jù)顯示，2019年1～6月，全國風(fēng)電發(fā)電量同比增長11.5%；全國平均風(fēng)電利用小時數(shù)1133小時，同比下降10小時。全國棄風(fēng)電量同比減少77億千瓦時；全國平均棄風(fēng)率4.7%，棄風(fēng)率同比下降4.0個百分點(diǎn)。全國棄風(fēng)電量和棄風(fēng)率持續(xù)“雙降”。然而，要走能源高質(zhì)量發(fā)展的道路，還要關(guān)注可再生能源可持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在動力?？陀^存在的問題充分說明，現(xiàn)實對新能源消納和開發(fā)企業(yè)利益的保障程度還不夠。“小病不治，大病難醫(yī)。”對于這個問題，本文嘗試從現(xiàn)象的背后進(jìn)行一些解析，供參考。
在經(jīng)濟(jì)下行和電力過剩的整體環(huán)境及國家大力降低工商業(yè)電價的要求下，《關(guān)于做好2019年降成本重點(diǎn)工作的通知》提出鼓勵清潔能源參與交易。實際上，部分地方政府壓低保障利用小時數(shù)后，新能源企業(yè)被迫選擇拿出更多電量參與市場交易。對地方來說，從發(fā)電側(cè)降低電價，相當(dāng)于降低了地方用電企業(yè)的成本。對電網(wǎng)企業(yè)而言，按照地方政府確定的保障小時數(shù)執(zhí)行調(diào)度交易，可大幅提高電網(wǎng)企業(yè)對新能源消納的成績。據(jù)國家電網(wǎng)公司介紹，2019年其經(jīng)營區(qū)內(nèi)新能源并網(wǎng)容量同比增長14%、發(fā)電量同比增長15%。但此類“保量不保價”的行為，表面上增加了新能源發(fā)電利用小時數(shù)，減少了棄電，完成了國家要求的保障小時數(shù)，但卻損害了可再生能源開發(fā)企業(yè)的應(yīng)得收益。發(fā)生上述情況背后的主要原因是利益驅(qū)動。
根據(jù)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的通知》，可再生能源并網(wǎng)年發(fā)電量分為兩種情況。一是，最低保障收購年利用小時數(shù)內(nèi)的電量，上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價（含脫硫、脫硝、除塵電價）以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)按標(biāo)桿上網(wǎng)電價和最低保障收購年利用小時數(shù)全額結(jié)算，也就是“保量保價”；高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的部分通過國家可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。二是，超出最低保障收購年利用小時數(shù)的部分，參與市場化交易。參與市場化競爭和成交的電量可享受可再生能源補(bǔ)貼，度電補(bǔ)貼即新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價與當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價（含脫硫、脫硝、除塵）的差額。中發(fā)9號文出臺之后，《國家發(fā)展改革委關(guān)于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和工商業(yè)用電價格的通知》是首個有關(guān)燃煤標(biāo)桿電價的指導(dǎo)性文件，規(guī)定全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價平均每千瓦時下調(diào)約2分錢。其后，燃煤電廠標(biāo)桿電價經(jīng)過調(diào)價，但平均價格仍低于新能源資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價。
因此，新能源企業(yè)一方面爭取保障小時數(shù)，一方面需要爭搶市場化交易電量，而市場交易的結(jié)果相當(dāng)于“割地求和”。當(dāng)前實際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時數(shù)中，大部分電量屬于低價市場化交易。出于生存壓力，企業(yè)不斷降低參與市場化競爭電量的電價，有些地方甚至出現(xiàn)“零電價”交易，只為爭取并網(wǎng)消納，通過完成交易得到與電網(wǎng)的結(jié)算合同，從而獲得市場化競爭電量的可再生能源補(bǔ)貼資金。而由于新能源開發(fā)企業(yè)不論是通過全額保障性收購還是市場化交易，都有國家補(bǔ)貼可依賴，雖然賬面上的補(bǔ)貼數(shù)字難以到位，但地方政府并不需要為其經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)責(zé)任，也就對出臺“保量不保價”和壓低保障性收購小時數(shù)政策懷有沖動。
但是，國家可再生能源補(bǔ)貼長期拖欠的現(xiàn)狀已經(jīng)眾所周知，補(bǔ)償缺口逐步擴(kuò)大。2012年，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確了可再生能源補(bǔ)貼資金的發(fā)放以補(bǔ)貼目錄申報的形式進(jìn)行發(fā)放。截至第七批補(bǔ)貼目錄，全國共有約52GW的光伏電站、154GW風(fēng)電以及18GW的生物質(zhì)項目進(jìn)入了補(bǔ)貼目錄。截至2019年6月底，我國風(fēng)電裝機(jī)1.93億千瓦；光伏發(fā)電裝機(jī)1.86億千瓦；生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1995萬千瓦。根據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，我國可再生能源補(bǔ)貼累計缺口已超過2000億元。從可再生能源電價附加收入情況來看，目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼資金來源尚未落實。第1～7批補(bǔ)貼目錄項目中拖欠2016～2018年的補(bǔ)貼何時到位，也仍是一個未知數(shù)。2016年可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時1.9分后再未作調(diào)整，若以年增3000多億千瓦時的增長電量推算，年度新增的可再生能源電價附加補(bǔ)助資金約為60～70億元，或僅夠補(bǔ)貼當(dāng)年的新增新能源項目。
由于補(bǔ)貼發(fā)放有排序，有些項目存在不能及時到位，甚至不能全額補(bǔ)貼的問題。2017年，國家發(fā)展改革委出臺的《關(guān)于印發(fā)北方地區(qū)清潔供暖價格政策意見的通知》規(guī)定，國家可再生能源電價附加補(bǔ)貼資金優(yōu)先支持生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目。2018年，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于公布可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄（光伏扶貧項目）的通知》，對列入可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄內(nèi)的光伏扶貧項目，將優(yōu)先撥付用于扶貧部分的補(bǔ)貼資金。2019年6月財政部發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)可再生能源電價附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》要求，資金撥付時應(yīng)優(yōu)先保障光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生的項目；對于其他發(fā)電項目，應(yīng)按照各項目補(bǔ)貼需求等比例撥付。目前，共有七批可再生能源補(bǔ)貼目錄，根據(jù)上述規(guī)定，補(bǔ)貼目錄里的項目在獲得補(bǔ)貼時，已經(jīng)有了默認(rèn)的序列，即先光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)等涉及民生的項目、生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目，隨后是商業(yè)項目，而且商業(yè)項目中，除了風(fēng)電、光伏項目，還有生物質(zhì)發(fā)電項目分享補(bǔ)貼額度。
因補(bǔ)貼拖欠帶來的財務(wù)壓力日益加劇，資金來源不足導(dǎo)致有些企業(yè)已經(jīng)資不抵債，還有部分企業(yè)反映因資金鏈斷裂而舉借高息貸款，新能源發(fā)電獲得的收益還不夠支付銀行還款、利息及繳稅，因而不少新能源民營企業(yè)被迫選擇出售電站資產(chǎn)來維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有風(fēng)電開發(fā)企業(yè)反映，雖然風(fēng)電上網(wǎng)電量增加了，棄風(fēng)率下降了，但是企業(yè)收益反而下滑，形成“發(fā)電小時數(shù)增長、企業(yè)利潤下降”的尷尬境地，新能源開發(fā)企業(yè)經(jīng)營更加艱難。
我國電力輔助服務(wù)市場建設(shè)有助于促進(jìn)可再生能源的消納，東北地區(qū)電力調(diào)峰輔助服務(wù)市場做的比較好，但是新能源企業(yè)也苦不堪言。深度調(diào)峰費(fèi)用由發(fā)電企業(yè)分?jǐn)傊黧w按照各自實時出力占比共同分?jǐn)?，但風(fēng)電、核電、火電的上網(wǎng)電價不同、邊際成本不同，購買輔助服務(wù)的意愿和彈性空間也不同，執(zhí)行同一分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)也難以精確量化落實。從企業(yè)所屬上來看，難免出現(xiàn)同一發(fā)電集團(tuán)內(nèi)部的互相博弈。
在整體經(jīng)濟(jì)形勢、能源供給形勢變化的大背景下，從用戶端降價向上傳導(dǎo)，發(fā)電企業(yè)兩面承壓。但是對于全額保障性收購制度的落實并不到位，存在國家政策和地方政府政策方面上下級不協(xié)調(diào)、地方與中央要求脫節(jié)的問題。
我國各地可再生能源體量不同，對應(yīng)的管理部門不同，使得相關(guān)政策的制定和協(xié)調(diào)不夠暢通。國家能源主管部門、價格主管部門、財政基金管理部門在制定宏觀政策時需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于保障利用小時數(shù)，也需要進(jìn)一步結(jié)合各省區(qū)資源條件、消納利用情況，以及工程造價情況等因素，綜合細(xì)化評估可再生能源全額保障性收購制度在各省的可執(zhí)行性。“十三五”期間，可再生能源各能源品種發(fā)展規(guī)模超前，在“十四五”期間，可考慮將可再生能源進(jìn)行整體統(tǒng)籌，對適合多種可再生能源互補(bǔ)開發(fā)的地區(qū)優(yōu)化布局。
另一方面，政策實施過程當(dāng)中，要恪盡職責(zé)，加強(qiáng)信息披露和行業(yè)監(jiān)管。曾有媒體透露，黑龍江工信委2018年曾口頭通知當(dāng)年光伏保障利用小時數(shù)、參與市場交易的電量、上網(wǎng)電價等內(nèi)容。有些地方也以相似形式進(jìn)行非書面通知。這些不僅和《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》相違背，也違反《可再生能源法》相關(guān)規(guī)定。未來，還是要增加部門間溝通和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)監(jiān)管部門的執(zhí)法監(jiān)督力量，為可再生能源發(fā)展建立良好的法治環(huán)境，真正實現(xiàn)有法可依，違法必究。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年1月17日第3、4期
